By Guillermo E. Estrada Adán
This post proposes incorporating solidarity as a legal compass for international norms in a new international pandemic law agreement or reform.
The current model of global health governance espoused by the World Health Organization (WHO), based heavily on cooperation between states, has significant shortcomings. An approach that relies on solidarity, rather than cooperation, would better advance states’ responsibilities to ensure the protection and enjoyment of each individual’s rights.
The failure of interstate cooperation
Eyal Benvenisti argues that, beyond the criticisms against the WHO´s belated reaction during the COVID-19 pandemic, the fundamental problem is the structural limitations of an international organization based on scientific cooperation.
The WHO´s framework rests upon a high-level model of collaboration that can only be successful if states align their interests. When that common objective is not present, cooperation is simply not possible. In recent months, states have steered the pandemic, including vaccination campaigns, in accordance with their own electoral, political, or economic interests, but never under a collective vision.
Such an approach can be understood because, at least discourse-wise, states act under Westphalian sovereign equality and, therefore, fulfill the same role as equals at the international stage. Upon closer inspection, however, it is actually economic and hegemonic geography that determines important decisions, and not states’ equal voices. From declaring a state of emergency to distributing vaccines, questions of global import are decided by economic and political criteria, and not in terms of human rights or the interests of other populations. During the pandemic, decisions affecting the entire world have not been made with representatives from each nation on equal footing – rather, countries have made choices with their narrow self-interest in mind.
In the best of cases, the enjoyment of rights is a matter that is solved under the traditional notions of borders and nationality: our own nationals within the territorial jurisdiction are always first and foremost. Coordination is only effective if states have the same objectives; otherwise, instead of converging, actions become fragmented.
Against this backdrop, the divide between the Global North and the Global South determined political and legal actions by states when facing the COVID-19 pandemic.
We need a different compass to orient the creation and implementation of potential new international norms. Otherwise, we risk allowing the North-South divide to define present and future pandemic preparedness and response. We need to move from the existing framework to another of greater collective legal responsibility, that is, from a model of international cooperation to one of global solidarity.
Solidarity as a legal tool
When demanding the fulfilment of legal obligations, solidarity should guide political decision-making.
Solidarity is a term used often in private law, which places all debtors on the same level of responsibility towards the fulfilment of a specific obligation. At the same time, solidarity may refer to collective ethics.
In public international law, save for isolated and weak references, such as the Inter-American Declaration of Principles on Solidarity and Cooperation of 1936, the notion of solidarity has been scarcely used in comparison to other terms, like cooperation or collaboration. In the United Nations Charter, the word solidarity does not show up at all. In the Charter of the Organization of American States, at least eight references are made between its Preamble and the reference to the region’s collective security. Nevertheless, there is no overarching definition, nor does the word take an important place in the development of other principles or obligations. The Constitution of the WHO certainly does not include the term.
Including solidarity in a potential new or reformed legal instrument on pandemics would link the circumstances of the most disenfranchised persons to concrete decision-making. By understanding legal obligations in terms of solidarity, states would be guided toward actions that favor collective over individual benefit.
Thus, when facing actions related to pandemic response – quarantines, isolation, vaccination, and human rights restrictions generally – the decisive argument would have a global, instead of a particular reach. In the context of different values underpinning positions held by states, non-state actors, or even international and supranational organizations, solidarity would be the trumping term. It could lead to restricting rights or distributing medical and public health goods and supplies on the basis of global criteria.
Solidarity would also be anchored to erga omnes obligations, or rights owed to all. This legal institution, of recent pedigree, would engender procedural bridges to identify states that, far from striving towards collective benefits, only look at their own. One state could demand from another the fulfilment of such obligations, even when the former is not considered to be an injured party. Human health and its protection may be one such obligation, which has acquired the status of a human right within agreements of both universal and regional scope.
The inclusion of solidarity in the Preamble of, or as a special part within, a new international treaty or other legal instrument concerning pandemics would allow for better protection of the rights of everyone everywhere, instead of the status quo of individual states’ interests prevailing. Consequently, this post proposes that the term solidarity should take center stage in any new international agreement or reforms on pandemic preparedness and response.
As a legal term for interpreting and applying law, solidarity is a parameter that goes beyond global health governance. It is, rather, a collective value, applicable as long as there is a trend for equity in international law. The opportunity to revise the existing model of global health governance can allow for placing persons, both of present and of future generations, at the center of legal protection.
Guillermo Estrada Adán is Professor of International Law at the Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), a Research Fellow at its Institute of Legal Research, and Professor of Constitutional and International Law at El Colegio de México.
Leer en español.
Brújula jurídica de un acuerdo sanitario: de la cooperación a la solidaridad.
El texto propone la incorporación de la solidaridad en un nuevo acuerdo sanitario como brújula jurídica de las normas internacionales que permita afrontar las distintas etapas de una pandemia. El punto de partida es enfatizar el agotamiento de un modelo de gobernanza sanitaria, el de la Organización Mundial de la Salud, basado en la cooperación entre Estados; el puerto de llegada sería un acuerdo que responsabilice a todos los Estados frente al goce de los derechos de las personas.
El fracaso de la cooperación estatal.
Eyal Benvenisti sostiene que, mas allá de las críticas a la capacidad de reacción que la Organización Mundial de la Salud -OMS- ha mostrado con la pandemia de la COVID–19, el problema fundamental es la limitación estructural de una organización internacional basada sobre todo en la cooperación científica. La armadura de la OMS descansa en un modelo de alto nivel de colaboración que podría ser exitoso solamente cuando los Estados logran alinear sus intereses. Si ese objetivo común no llega, la cooperación es irrealizable. En los últimos meses, los Estados han gestionado la pandemia, incluida la vacunación, según intereses individuales, en ocasiones electorales, políticos o económicos, pero prácticamente en ningún caso bajo una visión colectiva.
Dicha actitud puede comprenderse, al menos en el discurso, porque los Estados, bajo una aproximación westfaliana, son igualmente soberanos y, por tanto, podrían desplegar un mismo papel en el escenario internacional. Un análisis más detenido ha evidenciado que, en realidad, es la geografía económica y hegemónica la que determina las decisiones importantes (estados de emergencia, distribución de vacunas) y no la igual voz de los Estados ni menos aún la protección de los derechos o los contextos de distintas poblaciones. En el mejor de los casos, el disfrute de los derechos es un asunto que se resuelve bajo las nociones tradicionales de frontera y nacionalidad: primero los nacionales y dentro del territorio estatal. La coordinación solamente es eficaz si los Estados tienen los mismos objetivos; lo contrario produce acciones en distintas direcciones y no siempre homogéneas.
En ese planteamiento, el Norte y Sur globales permanecen como elementos determinantes para describir y comprender la actuación política y jurídica estatal frente a la pandemia por COVID 19 y, de no incorporarse brújulas que orienten la dirección e implementación de las pretendidas nuevas normas internacionales, corremos el peligro de que esos mismos elementos definan también las rutas de salida a las pandemias, la presente y las futuras. Haría falta moverse de ese esquema a otro de mayor responsabilidad jurídica colectiva: del modelo de cooperación internacional al de solidaridad global.
La solidaridad como herramienta jurídica.
Al interpretar el derecho, esto es, al dotar de significado un término, así como al momento de exigir obligaciones jurídicas, la solidaridad tendría que orientar las decisiones jurídicas y políticas. La solidaridad ha sido un vocablo usado con frecuencia en el derecho privado que facilita la identificación de todos los deudores en el mismo nivel del cumplimiento de una determinada obligación y, al mismo tiempo, enfatiza una referencia ética colectiva.
En el derecho público, o más aún, en el derecho internacional, salvo referencias aisladas y débiles, por ejemplo en la Declaración de principios sobre solidaridad y cooperación interamericanas de 1936, la noción de solidaridad ha sido poco utilizada, sobre todo frente a vocablos como cooperación o colaboración. En la Carta de las Naciones Unidas el vocablo solidaridad no aparece en ninguna ocasión mientras que en la Carta de la OEA existen al menos 8 referencias desde el preámbulo hasta menciones relacionadas con la seguridad colectiva de la región. No hay, sin embargo, una definición esclarecedora ni ocupa un lugar importante en el desarrollo de otros principios u obligaciones. La Constitución de la OMS tampoco refiere el vocablo.
La solidaridad puesta en un nuevo acuerdo ofrecería una visión que incluye el contexto de los más desaventajados en la toma de decisiones. Estaría anclada, primero, a una manera de entender las obligaciones jurídicas, para que los Estados prefieran el beneficio colectivo al individual. Es decir, supone que, frente a las acciones que implica la gestión de pandemias -cuarentenas, aislamientos, vacunación, restricciones de derechos-, el argumento decisivo sea uno de alcance global y no uno particular. Frente a distintos posibles significados normativos, determinante para las decisiones estatales, las de actores no estatales, incluidas las organizaciones supraestatales, la solidaridad sería un significado vencedor y, por tanto, se ejecutaría una restricción de derechos o una distribución de insumos, entre otros, a partir de criterios globales.
Estaría anclada, también, a la noción de las obligaciones erga omnes, donde un Estado puede exigir de otro el cumplimiento de una conducta incluso cuando no se considere Estado lesionado. Esta institución jurídica, de perfeccionamiento reciente, generaría puentes procesales para identificar a los Estados que lejos de mirar beneficios colectivos procuran solamente los propios. La salud humana y su protección ya ha alcanzado el estatus de derecho humano en distintos acuerdos con vocación universal o regional.
El preámbulo o un apartado especial de un novedoso tratado internacional orientado a hacer frente a pandemias, o incluso un nuevo diseño de una organización de gobernanza sanitaria global, dentro del articulado, si desarrolla la noción de solidaridad, protegería mejor los derechos de los otros sin anteponer los intereses estatales – individuales. La propuesta de este ensayo es que el vocablo solidaridad sea protagónico en un nuevo acuerdo internacional.
La solidaridad, como parámetro de interpretación y aplicación del derecho, va más allá del contorno delineado por la gobernanza sanitaria. Constituye más un valor colectivo, aplicable siempre que se aspire a un derecho internacional basado en la equidad. La oportunidad de una revisión al modelo sanitario mundial, es una oportunidad de ubicar a las personas físicas, las de esta y otras generaciones, en el centro de la protección jurídica.
Guillermo Estrada Adán es Profesor de Derecho Internacional en la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas, y Profesor de Derecho Constitucional e Internacional en el Colegio de México.
