By Sebastián Guidi and Nahuel Maisley
Pandemics have very real costs. When they hit, these costs are obvious and dramatic — people fall ill and die, businesses go bankrupt, children are kicked out of school. When they don’t, it’s very likely because we have already taken extremely costly measures to prevent them.
These costs are inevitably distributed — through act or omission — by international law. As the international community discusses a new pandemic treaty, complementary to the International Health Regulations, it bears emphasizing that any global framework that does not reckon with cost will fall short of an acceptable solution.
Take COVID-19 as an example. Latin America is (as of this writing) arguably the region hit hardest by the pandemic along nearly every dimension. The region’s GDP fell in 2020 by 3% more than the world average (reaching a staggering 7%), and as of May 2021, it had suffered more deaths per capita than any other region in the world (three of ten people killed by COVID died in Latin America). Over 22 million people fell into poverty. Latin America is also the region with the longest school closures: while the region houses only six percent of the world population, it is home to 60% of those kids who lost an entire school year in the world.
Additionally, and perhaps paradoxically, if a new global framework takes the prevention of pandemics seriously, the region most harshly hit by COVID-19 could also be the one most harshly hit by the prevention of future diseases. Being home to the largest rainforest in the world and to the highest cattle-per capita rate, the costs of halting deforestation and reducing meat consumption (arguably the most effective measures to prevent future zoonotic diseases from emerging) would disproportionately burden Latin America as well.
A key policy question, then, is who should pay the price of pandemics — and, ideally, of their prevention. Prima facie, international law allows for three different strands of argument in response to this conundrum.
The first is based on solidarity. Under articles 55 and 56 of the UN Charter, states are under an obligation to “to take joint and separate action” to find solutions to “international economic, social, health, and related problems” in a way that promotes the highest “standards of living, full employment, and conditions of economic and social progress and development,” bearing in mind “the equal rights of men and women and of nations large and small.”
International leaders rehearsed this argument in relation to COVID-19: many in international forums insisted on a “cooperative, global and human rights-based approach to the crisis” based on “unity and solidarity.” Reality would quickly frustrate these high hopes: e.g., while developed countries have largely surpassed the amount of vaccines they need, poor countries are still struggling to protect even their most vulnerable.
The second answer is based on blame. Under international law, states have a broad obligation not to harm each other — and a pandemic is certainly harmful to states and their citizens. If some state were actually found to have impermissibly caused the pandemic, it could be held accountable and be called to compensate for the harm. This, at least, was the reasoning of nationalists worldwide, led by Donald Trump, who in March 2020 announced they would sue China for “unleash[ing] this plague onto the world.” As we show elsewhere, even if this kind of attribution is motivated by nativist sentiment or by the search for a scapegoat, it can also be reconstructed to entail deep distributive judgements. In any event, in the case of COVID-19, this strategy was quickly abandoned in the face of insurmountable jurisdictional hurdles.
The third path is ultimately based on brute luck. Since “restrictions upon the independence of states cannot […] be presumed,” absent specific commitment, states have no legal responsibility for the fates of those beyond their borders. No matter their capacity to pay or how severe the impacts of a pandemic are, each state only has the responsibility to protect its own nationals. The costs of a pandemic, therefore, lie mostly where they fall.
In the case of COVID-19, the response of the international community was paradoxical. Whereas most social and political actors discursively — and, one can think, sincerely — embraced either the first or the second option, reality disappointingly left us with the third. In fact, whereas the principles of international law allowed for alternative solutions, down-to-earth regulations and institutional inertia did not permit the kind of ambitious redistribution necessary to allow for a more thoughtful allocation of costs–even if global leaders themselves committed to doing so.
One could have expected to find an explicit solution to this challenge, one which allocated costs fairly, in the most important international law instrument dealing with pandemics: the International Health Regulations. However, the IHR stop short from arbitrating between these substantive choices; instead, they only establish procedural obligations (with marginal distributive impact). The focus on procedure is understandable. As explained by Martti Koskenniemi in a different context, states sometimes resort to these solutions because “[a]greement on substantive law requires more of a consensus about political value than agreeing upon procedure. Procedural solutions, combined with generally formulated calls for equitable balancing, do not prejudice any State’s substantive policy.”
From what we know, the new pandemic treaty will likely replicate this procedural focus. Just as the IHR, it may include (enhanced) obligations of early detection, notification, information sharing, and broad cooperation.
This, however, would ultimately leave open the substantive questions necessitated by a deliberate allocation of the costs of pandemics. Who should halt deforestation in their territory (and who, if anyone, is going to compensate for the loss of economic development)? Who should shift their food consumption patterns to allow for safer methods of meat production? Should richer states fund and distribute vaccines and medication–even as their own populations are not fully covered yet? And, if none of this works, should the economic and social losses of pandemics be mitigated by those who were most spared?
These questions of pandemics’ cost allocation are inevitable, but they are also fairly intractable. Very likely, any pandemic treaty will not settle, even minimally, these complex substantive matters.
But if states really want to meaningfully address the key issues that will invariably arise regarding future pandemics, cost-allocation questions must be tackled, candidly and rigorously. Not being able to fully agree at this point in time is different from being unable to do anything.
First and foremost, states could explicitly reject the current default according to which costs lie where they fall, which is manifestly unjust. Second, they could sketch the broad normative criteria that should guide their distribution in the future. And third, they could create the appropriate institutional mechanisms — with civil society participation, transparency, and the adequate representation of all voices — to enable and foster ongoing global democratic dialogues on these substantive questions, and secure responses that are reflective of the views and interests of people around the world.
These conversations will be difficult, but their alternative is worse. If we don’t have them, the response to an eventual COVID-29 might be more orderly and well-mannered, but, at a fundamental level, will be equally unjust.
Sebastián Guidi is a JSD candidate (Yale). Nahuel Maisley is a professor of international law (University of Buenos Aires/NYU). This blog entry builds upon the article we recently published “Who Should Pay for COVID-19? The Inescapable Normativity of International Law.” (96 NYU Law Review). In this piece, we argue that the widespread discussion about suing China for the COVID-19 pandemic reflects an uneasiness about the way in which the costs of the pandemic were distributed by international law. Addressing this discomfort inevitably leads to a complex normative discussion on the distribution of the costs of the pandemic.
Leer en español.
¿Quién va a pagar el COVID-29? (O quién va a pagar para que no haya)
Las pandemias tienen costos muy tangibles. Cuando aparecen y se extienden, estos costos son obvios y dramáticos — la gente se enferma y muere, las empresas quiebran, los niños y niñas no pueden ir a la escuela. Y cuando no aparecen, probablemente sea porque tomamos medidas extremadamente costosas para prevenirlas.
Estos costos son inevitablemente distribuidos — por acción u omisión — por el derecho internacional. Ahora que la comunidad internacional comienza a discutir un nuevo tratado pandémico, complementario al Reglamento Sanitario Internacional, es importante enfatizar que cualquier tratado que no tenga en cuenta esta distribución de costos se quedará corto como solución aceptable.
Tomemos el COVID-19 como ejemplo. Al momento de escribir estas líneas, América Latina es probablemente la región más duramente castigada por la pandemia en prácticamente cualquier dimensión. El PBI de la región cayó en 2020 un 3% más que el del resto del mundo (llegando a un terrible 7%) y, a mayo de 2021, había sufrido más decesos per capita que cualquier otra región en el mundo: de cada diez personas fallecidas por COVID en el mundo, tres murieron en América Latina. Más de 22 millones de personas cayeron en la pobreza. América Latina es, además, la región del mundo con cierres de escuelas más prolongados: pese a que la región alberga solamente al 6% de la población mundial, contiene al 60% de los niños que perdieron un año entero de escolarización.
Adicionalmente, y tal vez de modo paradójico, si un nuevo marco normativo global se toma seriamente la prevención de las pandemias, la región que fue más golpeada por el COVID-19 podría ser también la más duramente castigada por las medidas tomadas para la prevención de nuevas enfermedades. Los costos de detener la deforestación y reducir el consumo de carne (señaladas como las medidas más efectivas para prevenir futuras enfermedades zoonóticas) representarían una carga desproporcionada para América Latina, la región que contiene a la selva más grande del mundo y que tiene la mayor tasa de ganado per cápita del mundo.
Una pregunta clave, entonces, es quién debe pagar los costos de una pandemia — e, idealmente, los de su prevención. Preliminarmente, el derecho internacional ofrece tres líneas argumentales para resolver este intríngulis.
La primera está basada en la solidaridad. Según los artículos 55 y 56 de la Carta de las Naciones Unidas, los estados tienen la obligación de “tomar medidas conjunta o separadamente” para encontrar soluciones a “problemas internacionales de carácter económico, social y sanitario” de modo tal de promover “niveles de vida más elevados, trabajo permanente para todos, y condiciones de progreso y desarrollo económico y social” teniendo en consideración la “igualdad de derechos de hombres y mujeres y de las naciones grandes y pequeñas”.
Múltiples líderes globales han ensayado este argumento en relación con el COVID-19: en los foros internacionales, muchas han insistido en una “aproximación a la crisis cooperativa, global y basada en los derechos humanos” con “unidad y solidaridad”. La realidad rápidamente frustraría estas esperanzas. Por ejemplo, mientras los países desarrollados han acumulado una cantidad de vacunas ampliamente superior a las que necesitan, los países más pobres continúan luchando por proteger incluso a las poblaciones más vulnerables.
La segunda respuesta se basa en la culpabilidad. En derecho internacional, los estados tienen una obligación general de no dañarse unos a otros — y una pandemia ciertamente daña a los estados y sus ciudadanos. Si se demostrara que algún estado causó la pandemia de modo ilícito, podría ser llamado a dar respuestas e incluso a indemnizar el daño causado. Al menos, este fue el razonamiento de líderes nacionalistas alrededor del mundo, con Donald Trump a la cabeza, quien en marzo de 2020 anunció que demandaría a China por “desatar esta plaga sobre la humanidad”. Como mostramos en otro texto, aun si este tipo de atribución es motivada por sentimientos nacionalistas o por la búsqueda de un chivo expiatorio, también puede ser reconstruida como un argumento que implica profundos juicios distributivos. De todos modos, en el caso del COVID-19, esta estrategia fue rápidamente abandonada ante insuperables obstáculos jurisdiccionales.
El tercer camino está basado, en última instancia, en la suerte bruta. Dado que “no pueden presumirse restricciones a la independencia de los estados”, y no habiendo un acuerdo en contrario, los estados no tienen responsabilidad jurídica por aquellos que están fuera de sus fronteras nacionales. Sin importar su capacidad de pagar o qué tan severos sean los efectos de una pandemia, cada estado tiene únicamente la responsabilidad de proteger a sus propios nacionales. Los costos de una pandemia, entonces, según esta aproximación, quedan donde caigan por fortuna.
En el caso del COVID-19, la respuesta de la comunidad internacional fue paradójica. Si bien la mayoría de los actores políticos y sociales abrazaron discursivamente (y, uno podría pensar, sinceramente) la primera o la segunda opción, la realidad nos decepcionó y nos dejó con la tercera. De hecho, y si bien los principios de derecho internacional permitían soluciones alternativas, las regulaciones realmente existentes y la inercia institucional no permitieron el tipo de redistribución ambiciosa necesaria para una distribución de costos más reflexiva — incluso a pesar de que los propios líderes globales se comprometieron a hacerlo.
Uno podría haber esperado una solución explícita a este desafío, una que distribuyera los costos de modo equitativo, en el instrumento más importante con el que cuenta el derecho internacional para lidiar con pandemias: el Reglamento Sanitario Internacional. Sin embargo, el Reglamento no toma posición frente a estas opciones sustantivas; en cambio, se limita a establecer obligaciones procedimentales (con un impacto distributivo mínimo). Este foco en los procedimientos es entendible. Como explica Martti Koskenniemi en otro contexto, los estados a veces recurren a estas soluciones porque “el acuerdo en cuestiones de derecho sustantivo requiere más consenso en cuestiones de valoraciones políticas que el acuerdo en cuestiones procedimentales. Las soluciones procedimentales, combinadas con invocaciones genéricas a ponderaciones justas, no perjudican la política sustantiva de ningún estado”.
Por lo que sabemos, el nuevo tratado sobre pandemias probablemente replicará este énfasis en los procedimientos. Al igual que el RSI, podría incluir obligaciones (aumentadas) de detección temprana, de notificación, de transferencia de información y de cooperación amplia.
Esto, sin embargo, dejaría abiertas las cuestiones sustantivas necesarias para una distribución deliberada de los costos de las pandemias. ¿Quién deberá detener la deforestación en su territorio (y quién, si es que alguien debe hacerlo, compensará por la falta de desarrollo económico que eso podría conllevar)? ¿Quién deberá modificar sus patrones de consumo de comida para permitir la producción más segura de carne? ¿Deberían los estados ricos pagar y distribuir vacunas y medicación (aun mientras sus propias poblaciones no estén completamente protegidas)? Y si nada de todo esto funciona, ¿deberían los costos económicos y sociales de las pandemias ser mitigados por aquellos que menos las han sufrido?
Estas preguntas sobre la distribución de los costos de las pandemias son inevitables, pero también son prácticamente intratables. Muy probablemente, ningún tratado sobre pandemias podrá zanjar, ni siquiera de modo mínimo, estas complejas cuestiones sustantivas.
Pero si los estados realmente desean resolver significativamente los asuntos clave que invariablemente surgirán en relación a pandemias futuras, las cuestiones relacionadas con la distribución de costos deben ser afrontadas con franqueza y rigor. No poder llegar a un consenso completo en este preciso momento no es lo mismo que no poder hacer nada al respecto.
En primer lugar, y de manera central, los estados podrían rechazar explícitamente la situación actual, manifiestamente injusta, en la cual los costos quedan, por defecto, donde caen. Segundo, podrían esbozar los criterios normativos amplios que podrían guiar su distribución en el futuro. Y tercero, podrían crear mecanismos institucionales adecuados — con participación de la sociedad civil, transparencia, y representación adecuada de todas las voces — para permitir y fomentar un diálogo continuo y global sobre estas cuestiones sustantivas, que pueda obtener respuestas que reflejen las opiniones e intereses de la gente de todo el mundo.
Estas conversaciones serán difíciles, pero su alternativa es peor. Si no las tenemos, la respuesta a un eventual COVID-29 podrá ser más ordenada y cortés, pero, en lo fundamental, será igual de injusta.
Sebastián Guidi es doctorando en derecho (Yale). Nahuel Maisley es profesor de derecho internacional (Universidad de Buenos Aires/NYU). Esta entrada de blog es consecuencia de una agenda de investigación que comenzó con un artículo publicado este año: “Who Should Pay for COVID-19? The Inescapable Normativity of International Law.” (96 NYU Law Review). En este artículo, argumentamos que la discusión generalizada sobre la posibilidad de demandar a China por la pandemia de COVID-19 refleja una incomodidad respecto de la forma en que el derecho internacional distribuyó los costos de la pandemia. Cualquier intención de resolver esta incomodidad lleva a una compleja discusión normativa sobre la distribución de los costos de la pandemia.
